2024版清单计价标准下发包人造价管控与风险应对策略解析

从法律实务角度看，发包人需重点关注以下结构性调整：

一是计价依据的市场化转型。 新标准最根本的变革在于彻底取消了政府定额作为最高投标限价编制依据的规定。根据新标准，最高投标限价应依据类似工程市场竞争合理投标单价、类似清单项目结算单价、类似工程合同价格以及市场询价等造价信息编制。这一变化对发包人意味着，定价自主权提升，不再受限于政府发布的定额标准，可基于项目特性和市场行情自主定价；数据建设紧迫性，需建立企业自身的工程造价数据库，收集整理历史项目的综合单价、人材机价格、造价指标等信息；市场调研能力要求提高，发包人需建立动态市场询价机制，及时掌握建材价格波动情况。例如，吉林省2024年高标准农田建设项目招标控制价编制中，已明确要求投标人结合市场价格自主报价。

二是风险分配机制的精细化重构。 新标准首次区分单价合同与总价合同的风险边界，单价合同的分部分项清单缺陷由发包人承担，总价合同则由承包人负责；措施项目清单风险一律由承包人包干。例如，在最高法（2017）最高法民终20号案中，法院认定发包人提供的清单漏项导致的费用增加应由发包人承担。而2024版标准实施后，类似争议将更倾向于按合同类型分配责任。同时，新标准首次系统划分了发承包双方的计价风险责任，确立了“谁控制风险由谁承担”的基本原则。这种划分对发包人风险管控产生深远影响，如下图所示：

以(2023)苏民终567号为例，某商业综合体项目基坑支护工程中，承包人为节省成本，擅自将锚索支护变更为土钉墙支护，导致局部塌方。法院判决承包人自行承担125万元返工费用及86万元工期延误赔偿。此案体现了新标准强调的承包人应承担自身技术风险的裁判导向。发包人需特别注意，措施项目风险已完全转移至承包人。新标准第3.3.3条明确规定措施项目清单的准确性及完整性风险由承包人承担。投标人应在规定时间内复查措施项目清单，有异议时提请澄清或自行补充列项报价。

三是总价合同获明确支撑。 新标准首次为总价合同提供了系统规则，为发包人控制造价提供了有力工具：

值得注意的是，新标准明确总价合同适用于设计深度足够、技术标准完善、工程量清单特征描述清晰的项目。对于符合这些条件的项目，发包人可优先选用总价合同模式，将更多风险转移给承包人。在实务中，采用总价合同时，发包人应在招标文件中提供足够深度的合同图纸（指发承包双方约定作为合同文件的组成部分的设计文件）和合同规范（说明材料标准、技术标准等的技术要求文件），避免因设计深度不足导致总价合同被突破。

四是动态控制化解结算风险。 新标准创新性地引入了过程结算制度，要求结算额度不低于80%。这一机制对发包人具有双重价值：一方面是缓解支付压力，分阶段结算支付避免竣工后集中支付大额工程款。另一方面，控制造价偏差，通过“合同价加减累计变更”动态掌握结算价变化，避免竣工结算“超概算”风险。如某央企建设项目管理数据显示，采用过程结算后，结算争议发生率下降42%，平均结算周期缩短78天。该机制要求发包人建立动态造价控制体系，实时监控变更签证对最终结算价的影响。在质量保证金方面，新标准明确规定了3%的上限，且承包人提供履约担保的，项目竣工前不应预留保证金。这一规定减轻了承包人负担，也要求发包人通过其他方式保障工程质量。

五是多元化路径提高效率。 新标准构建了专业高效的争议解决框架，设立争议评审委员会制，由造价律师、工程师、调解员等专业人士组成，评审意见对双方有约束力；适用调解优先原则，鼓励通过专业调解机构解决争议；诉讼仲裁补充，对评审意见不服的，可进入诉讼或仲裁程序。该机制解决了原标准中“监理或造价工程师暂定”专业性不足的问题。北京建设工程争议评审中心数据显示，2024年上半年专业评审案件平均处理周期仅为28天，远低于诉讼程序的平均186天。在实务中建议发包人应在合同中明确约定争议评审委员会的组成规则、工作程序和效力范围，确保该机制可执行。

（一）招标阶段的风险前置管理

一是清单编制的精准性控制。 发包人需确保招标工程量清单的准确性。根据国家统计局数据，2024年全国房屋建筑竣工价值78635.63亿元，其中因清单缺陷导致的结算纠纷占比达18.7%。以海南省为例，其2024年建筑业竣工价值同比增幅12.3%，但清单漏项引发的争议案件数量同比上升9.2%。建议发包人采取以下措施，委托第三方进行清单预评审，重点核查分部分项项目特征描述的完整性；在招标文件中明确清单复核期限，要求承包人在投标前书面确认清单无异议。

二是合同类型的策略性选择。 总价合同可有效转移清单缺陷风险，但需满足“设计深度达标、工程量稳定”的条件。例如，北京市2024年商业建筑项目中，采用总价合同的工程结算争议率较单价合同低27%。建议发包人在施工图设计完成度达85%以上时采用总价合同，并在合同中约定“承包人已充分踏勘现场，清单错漏视为已包含在报价中”。

三是最高投标限价的动态管理。 新标准要求最高投标限价参考“近期类似工程价格”编制。住建部数据显示，2024年全国最高投标限价偏离市场价超过15%的项目占比达12.4%，其中材料价格波动是主要诱因。建议发包人建立价格监测机制，每季度更新主要建材的市场价格库，并在招标文件中约定“材料涨幅超过5%时按实调整”。

（二）施工阶段的过程管控与证据固定

一是工程变更的进一步细分及规范化管理。 新增工程的计价规则是2024版标准的重要创新。根据新标准，新增工程需由发包人书面指令，并按“合同已有单价优先、无适用单价协商定价”的原则执行。在最高法（2023）最高法民终123号案中，法院认定发包人擅自变更设计导致的费用增加应由发包人承担。建议发包人建立变更审批流程，明确变更签证的签署权限；采用BIM技术进行变更工程量的可视化计量，减少争议空间。

二是措施项目的动态监控。 措施项目费包干制下，承包人不得以清单缺漏为由主张调整。例如，在某市政工程案例中，承包人以“未考虑深基坑支护措施”为由索赔，法院依据2024版标准判决驳回其请求。建议发包人在招标文件中列明措施项目清单，并要求承包人提交详细施工方案；建立措施项目实施台账，定期核查承包人是否按方案执行。

三是价格调整的合规性操作。 新标准将物价波动调整幅度限定为±5%，并引入情势变更原则应对异常波动。根据财政部数据，2024年全国建筑材料价格指数同比上涨6.8%，其中钢材涨幅达12.3%。建议发包人在合同中约定“5%以内风险自担，超过部分按信息价比例调整”；建立价格预警机制，当主要材料价格连续三个月涨幅超过8%时启动协商程序。

一是清单缺陷风险，单价合同下漏项或特征描述错误，导致综合单价调整；

二是措施项目费争议，发包人变更设计导致措施费增加，承包人索赔成功率提升至68%；

三是价格波动风险，未约定调价机制时，承包人主张调差的成功率达73% 。

而清单缺陷风险责任划分如图所示:

因而，在合规应对上，需要对合同条款设计中，明确“风险包干范围”，如约定“措施项目费仅承担±5%以内的价格波动”；引入“争议评审委员会”机制，快速处理变更索赔。在证据链管理方面，建立“变更指令-签证单-影像资料”三位一体的证据体系；对过程结算文件采用“监理+造价工程师的双签章”确认。

一是清单缺陷争议。 以江苏南通二建案，即（2017）最高法民终20号案中 ，发包人提供的清单漏列“泵送费”子目，法院认定发包人未履行清单准确性义务，判决其承担增加的费用。2024版标准实施后，类似争议将按合同类型处理，在单价合同中。发包人需承担漏项费用，但可在招标文件中约定“承包人未在投标前提出异议视为已包含在报价中”。在总价合同中，承包人需自行承担漏项风险，但发包人需证明设计图纸已明确相关工作内容。

二是措施项目包干争议。 某市政道路项目中，承包人以“清单未列夜间施工增加费”为由索赔。 法院依据2024版标准判决驳回，认为措施项目清单风险应由承包人包干。发包人可采取以下措施，在招标文件中明确“措施项目清单为承包人自主报价，结算时不予调整”；要求承包人在投标文件中提交措施项目实施方案，作为结算依据。

三是不可抗力事件应对。 2024年某商业综合体项目因疫情停工30天，发包人依据新标准主张“工期顺延、损失自担”。 法院结合《民法典》第533条，认定发包人无需赔偿承包人窝工损失，但需支付已完工程进度款。建议发包人在合同中明确不可抗力的定义范围，包括“政府行政命令”等情形；建立保险索赔机制，确保工程一切险覆盖停工损失。

新标准鼓励发承包双方按月或按形象进度结算，并明确过程结算文件的法律约束力。例如，广东省2024年试点过程结算的项目，结算周期平均缩短42%，争议案件数量下降35%。建议发包人在合同中约定“按月完成工程量的80%支付进度款，过程结算后支付至95%”；建立BIM+区块链的结算管理平台，实现结算数据的实时共享。同时，DAB机制的引入为发包人提供了高效争议解决途径。在某高速公路项目中，通过DAB程序在42天内解决了变更计价争议，较传统诉讼节省时间70%。建议发包人在合同中约定DAB委员的选定规则，优先选择具有法律与造价双重资质的专家；明确DAB决定的执行期限，避免争议久拖不决。

在招标阶段，清单编制采用“分部分项清单+措施项目清单”双轨制，明确风险边界；对暂估价材料设置上限价，避免成本失控。在合同设计方面，插入“风险分配矩阵表”，量化各方责任（见下表）；并约定“过程结算文件”作为最终结算依据，减少争议。

同时，也要注意合同审查要点，计价标准适用条款要明确约定采用2024标准，避免争议；风险分配条款要对照新标准3.3.2（发包人风险）和3.3.3条（承包人风险），确保风险分配合法合理；总价合同锁定条款要约定“承包人已充分理解并认可合同总价包含完成合同图纸及规范要求的所有工作所需费用”；措施项目包干条款要明确措施项目按项包干计价，不因施工方案调整而变更。

而招标文件编制也要注意以下关键，合同图纸规范标准，提供深度足够的合同图纸和合同规范，支撑总价合同实施；在措施项目清单说明中明确“投标人应自行检查补充，风险自担”；保留编制最高投标限价的市场询价记录，作为未来争议证据。

在履约阶段，要进行过程管控，每月核查“已完工程量报表”，重点审核工程量计算规则合规性；对变更指令采用“书面确认+影像留存”双重验证。在争议解决方面，引入“争议评审委员会”，在30日内出具书面意见；对拒不执行过程结算的承包人，依据《保障农民工工资支付条例》申请行政干预。

新标准要求对工程变更、现场签证等事项及时记录并履行书面手续，发包人应建立全过程留痕机制。而发包人证据管理要如下图所示：

2024清单计价标准的实施对发包人而言是一把双刃剑，既提供了通过总价合同、风险转移、过程结算等手段更好控制工程造价的机会，也对发包人的专业能力、管理精细度提出了更高要求。 发包人应当主动适应三大转变：从依赖定额转向市场定价、从事后结算转向过程控制、从风险转移转向风险合理分配。在建设项目全过程中，发包人应充分运用新标准赋予的制度红利，通过合同条款设计、招标文件编制、履约过程管控等环节的系统优化，实现工程造价的有效控制和合同风险的科学管理。随着各级法院和仲裁机构对新标准的熟悉和采纳，可以预见，新标准中的风险分配原则、合同价格调整机制等规定将越来越多地出现在司法裁判文书中。早适应、早主动将成为发包人在新计价时代的生存法则。