PPP存量项目迎来重磅新规，建筑企业现金流改善在望

2025 年 8 月国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔 2025 〕 84 号，以下简称“ 84 号文”），针对 PPP 存量项目提出一系列细化措施，旨在提升项目运营质量效益，提高公共服务供给水平，推动经济社会平稳健康发展。 84 号文的发布为建筑行业带来期盼已久的政策利好，其中，专项债资金支持和社会资本方垫付建设成本的有序处理，将成为改善建筑企业现金流的关键举措，长期困扰行业的 PPP 项目回款问题有望得到实质性解决。  

PPP 模式已在我国发展十余年，各地在交通运输、市政工程、片区开发、生态环保、水利建设等领域实施了一大批项目。根据明树数据，截至 2023 年 2 月，完成社会资本招标的存量 PPP 项目达 9685 项，总投资额 16.2 万亿元。 PPP 模式在引入社会资本改善公共服务供给，推动基础设施现代化，稳增长、调结构、惠民生等方面发挥了积极作用。  

然而，在发展过程中， PPP 模式也暴露出一些亟待解决的问题。  

一方面，当前约七成项目已进入运营期， 存量项目运营付费和在建项目建设支出对政府财政形成一定压力。 据明树科技统计，在 PPP 项目中， 2024 年到 2033 年，全国政府支出责任共计 8.31 万亿元，仅 2024 年，就达到 8419 亿元。  

另一方面，对于参与其中的建筑企业而言，大量完工项目的回款延迟和资金占用问题，已成为制约企业健康发展的沉重负担， 许多企业陷入“项目做得越多，现金流越紧张”的困境。 以某企业为例， 2024 年年报显示，报告期内公司实现经营活动现金净流量 12.15 亿元，较 2023 年同期 36.71 亿元大幅下降，主要原因就在于 PPP 项目净流入减少。且截至 2024 年末，公司在手 PPP 项目形成的长期应收款已达 413.8 亿元，较上年继续增加 51 亿元，巨额资金被占用且回款延迟，加剧企业现金流压力。  

▌1.  分类施策，依法履约        

针对 PPP 存量项目面临的挑战， 84 号文以问题为导向提出分类分级推进实施的方案。地方政府要根据经济社会发展需要、项目性质和财力状况，按照轻重缓急合理排序，优先实施具有一定收益的项目。  

在建项目 中，接近完工的项目要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营；推进缓慢的项目，进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本。  

已运营项目 ， 要推动项目平稳运行，强调依法履约按效付费。地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理，按绩效结果及时付费。这一规定从制度上为社会资本的合法收益提供了有力保障。  

▌2.  加大政策支持力度，破解资金瓶颈      

84 号文中最受建筑企业关注的是财政支持力度的加大。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于 PPP 存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题。专项债的注入将有助于缓解地方财政短期内支付 PPP 项目政府支出责任的压力，加快建筑企业应收账款的回收进程，提升资金周转效率。  

指导意见在提供明确出路的同时，也开启了新一轮的资源争夺，企业需精准辨识其中的“危”与“机”。  

机遇一：优质运营能力的“价值发现”。 政策强力导向“真运营”，使得项目的长期盈利能力和持续服务质量成为获取政府支付的关键，推动行业从依赖“工程利润”向创造“运营价值”转变。具备强大运营管理能力和成本控制能力的企业能够获得更稳定的现金流和更好的绩效，从而在专项债资金分配中占据优势。对于建筑企业而言，优质运营能力的构建，不仅能够为企业带来持续稳定的运营收入，还将成为企业在 PPP 新格局下最具差异化的竞争优势，获得更高的市场估值和更强的议价能力。  

机遇二：存量资产并购的 “ 时间窗口 ” 。 行业出清为有实力的企业提供了难得的兼并重组机遇。部分资金链紧张或运营能力不足的中小社会资本可能被迫退出市场，为现金流充裕、综合实力强的企业提供了以合理价格收购优质存量资产的机会，实现低成本扩张。通过并购整合，企业可以快速扩大市场份额，提升规模效应。这将加速推动优质资源向行业龙头集中，促进建筑行业向更加高效、规范的方向发展。其关键在于企业要建立专业的尽调团队和风险评估体系，确保并购决策的科学性。  

挑战一：地方财政的“蛋糕博弈”加剧。 84 号文虽明确了专项债可用于化解存量项目债务，但实际执行中将面临严峻的资源分配矛盾。截至目前，未发行的政府专项债额度约 1 万亿元，这部分资金既要支持新建项目拉动投资，又要化解存量项目债务。地方政府需要在两者之间权衡，这种博弈可能导致部分地区的存量项目债务化解进度不及预期。建筑企业需意识到，并非所有 PPP 项目都能顺利获得资金支持，经济收益高、社会效应好的优质项目将优先获得资金支持，而部分质地一般的项目可能仍需等待。  

挑战二：项目合规性与绩效的“终极考验”。 84 号文进一步强调“按效付费”原则，依法履约的前提是项目本身合规且运营绩效达标。历史上操作不规范、绩效评价体系不完善或实际运营效果未达预期的项目，即便政策出台，其回款仍可能因审计、绩效重新评估等程序性障碍而受阻，化解速度可能低于市场预期。尤其在实施方案、采购程序、合同条款等方面存在瑕疵的项目，可能需经过复杂整改和重新认证程序，不仅耗时长，还可能产生额外成本支出。建筑企业需提前对存量项目进行全面“体检”，评估每个项目的合规风险和绩效表现。  

政策影响呈结构性分化，现金流改善是表层，深层是推动企业商业模式的重构。  

一是为建筑企业提供明确的现金流改善路径。 通过专项债资金注入和政府支出责任纳入预算管理的双重保障，从制度上解决了困扰建筑企业的应收账款问题。这意味着建筑企业可以预期以往被大量占用的资金将逐步释放，显著改善经营现金流，缓解融资压力和财务成本。特别是对于业务规模大、 PPP 项目多的央企和国企，这一变化将直接提升其造血能力，为后续业务拓展和稳健经营奠定坚实基础。  

二是资产负债表得到修复，提升企业再融资能力。 随着存量 PPP 项目回款预期明确，建筑企业的资产负债表将得到系统性修复。长期应收账款等流动性较差的资产得以转化为现金，不仅降低企业资产负债率，改善流动比率、速动比率等关键财务指标，更将重塑资本市场对企业的估值逻辑。健康的财务状况有助于提升信用评级，降低新增融资成本，同时增强银行、债券市场等金融机构的授信意愿，为企业下一步发展提供更为广阔的融资空间和灵活性。

三 是倒逼企业向 “ 投建营 ” 一体化转型。 政策强调按效付费，将绩效监管与付费挂钩，将推动项目聚焦“服务质量”，运营能力将成为企业的核心竞争力。企业需真正关注项目全生命周期的盈利能力，扭转 “ 重建设、轻运营 ” 的短视行为，推动企业从单纯的工程承包商，向能够提供长期优质运营服务的 “ 投资 - 建设 - 运营 ” 综合服务商转型。这一转变不仅要求企业提升运营管理能力，更需要从组织架构、人才结构、考核机制等方面进行系统性重构，以适应 PPP 新时代的发展要求。  

四是分化加剧加速形成强者恒强的格局。 政策红利的释放并非雨露均沾，资源将更多地向拥有更强的政商关系、更规范的项目操作流程、卓越的运营业绩以及雄厚资本实力的央企 / 国企集中。这类企业在项目筛选、资金争取、资产并购等方面占据明显优势，而中小型建筑企业则可能面临更大的生存压力，行业集中度将进一步提升，市场竞争从单纯的价格竞争转向综合实力的较量。

面对 PPP 项目新政策，建筑企业不应被动等待，而应主动将政策要求转化为内部变革动力，通过系统性的策略调整，将政策转变为构筑企业未来核心竞争力的机遇。  

战略层面：分类施策，主动沟通，掌握化解主动权。 面对新政策，建筑企业需主动出击，对存量项目进行“全面体检”，建议按照“优先保障、争取支持、协商退出、战略持有”等维度对项目进行分类，制定“一项目一策”的精细化解决方案。同时，企业需主动与地方政府、实施机构对接，基于指导意见的导向和地方政府的财政状况，提出切实可行的处置方案，如调整建设规模、优化融资结构、探讨债转股或提前终止补偿等可能性，将化解进程的主导权掌握在企业手中。  

运营层面：苦练内功，以优异绩效锁定政府付费。 84 号文的核心内容之一就是“按效付费”，运营能力成为决定企业能否获得稳定回报的关键因素。基于此，建筑企业应将运营管理提升至战略高度，加大在专业运营团队建设、数字化运营管理平台建设和精细化成本控制方面的投入。通过提升服务质量、降低运营成本来确保在绩效评价中获得优异评级。通过优秀的运营表现锁定政府支付，同时为未来承接运营类项目积累核心竞争力。  

财务层面：创新融资模式，打通“投建运退”资本闭环。 除了依赖专项债资金外，建筑企业应积极探索多元化融资和退出渠道。对于已进入稳定运营期且现金流良好的优质项目，积极准备并推动通过发行类 REITs 、 ABS 等进行资产证券化，实现投资回收，改善财务状况。同时，可探索与保险、产业基金等长期资本合作，通过股权融资、资产转让等方式优化资本结构，降低负债。通过打通“投资 - 建设 - 运营 - 退出”资本闭环，从根本上解决资金占用问题，实现企业高质量发展。  

风控层面：重构投资决策体系，从源头上杜绝新风险。 84 号文发布实施后，建筑企业需转变投资理念，建立基于财政健康、市场需求、项目效益、项目合规性的投资决策模型，重点考察地方政府的财政实力、履约记录和治理水平，严格评估项目的经济可行性，选择自身具备技术、经验和运营优势的细分领域，做深做透，摒弃单纯追求规模的扩张模式。同时，建立健全项目全生命周期风险管控体系，包括合规审查、绩效管理、退出机制等环节，从源头上避免新的现金流陷阱，为企业可持续发展护航。  

84 号文为建筑行业带来了期盼已久的曙光，但现金流的改善只是起点，其深层含义在于推动企业从“挣工程的钱”到“挣运营的钱”，从“规模扩张”到“质量生存”，真正完成从“施工队”到“运营商”的蜕变。那些率先拥抱运营、夯实合规、善用资本的企业，才能在新一轮行业洗牌中构筑核心优势，实现高质量可持续发展。