权责对等 | 新《计价标准》工程变更的风险分担与定价路径

《工程量清单计价标准》(2024版)优化了工程变更的定义。

2.0.28  工程变更 : 经发包人批准的对合同工程 工作内容、合同图纸、合同规范、位置与尺寸、施工顺序与时间、施工条件、合同条款或其他特征 等的改变。包括对合同工程的 增加、减少、取消、替代和使用材料等 的改变 。

因此，新标准工程变更适用原规范变更估价三原则，同时对其去模糊化，增加施工条件要求，强化专业壁垒，并 取消报价浮动率公式 ，改用协商确定(成本+酬金)突出公平原则。

工程变更是指在合同实施过程中，由于合同状态的改变，为保证工程顺利实施所采取的对原合同文件的修改与补充，同时调整相应合同价款与工期的一种措施。依据委托代理理论，在强调个人理性与最优决策的条件下，处理好工程变更的关键是合理分担风险。根据责权利对等原则，发包人拥有变更权时也应承担由此产生的风险，提供合同状态补偿。FIDIC合同体系强调工程变更是经过工程师批准的改变，承包人不可以随意进行变更。在项目实施过程中，如果变更风险不由发包人来承担，不啻欺诈。因此， 发包人承担工程变更风险是实现发承包双方博弈均衡的重要前提。

本文主要以 2007 版《标准施工招标文件》、2017 版《合同示范文本》《工程量清单计价标准》( 2024 版)以及 2017版FIDIC《施工合同条件》为依据，对工程变更类事项引起的合同价款调整进行介绍，包括 工程变更、工程量清单缺陷、计日工 这三类事项，分析各个工程变更类事项引起的分部分项工程费和措施项目费调整的确定方法，并结合相关案例展示合同价款调整的计算过程。

 工程变更概述

由于工程建设一般周期较长，受自然条件、客观因素的影响较大，涉及的经济和法律关系较复杂，合同履约状态与招投阶段合同签订的状态难免有所不同，工程变更也就不可避免地发生。工程变更作为合同状态补偿的核心机制发挥维护合同公平的作用，促使合同价款发生相应变化。DBB模式下，承包商通常通过“二次经营"来增加收入，确保实现预期利润。二次经营与一次经营的分界点为合同的签订，承包商进行的投标、合同谈判过程是一次经营，一次经营的直接目的是确保中标，在这一阶段，激烈的市场竞争迫使承包商通常通过“低报价”确保中标。而在合同签订后，承包商往往难以有效地降低大量成本，为获取更多收益，承包商就要依靠增加工程价款来实现，这便是“二次经营”。二次经营策略是承包商维持利润的关键承包商可通过工程变更、索赔和价款调整这三大创收策略增加合同外收入，实现收益最大化。工程变更作为合同状态补偿的核心机制，可通过修改和补充合同文件调整相应的合同价款，帮助承包商实现创收。

工程变更是工程项目投资失控、工期超限的重要原因，是引发概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象的“罪魁祸首”。 据统计，工程变更对工程造价的影响一般建筑安装工程占总造价的5%~10%，少数项目超过30%或更多。究其原因，建设过程中的工程变更通过改变人、材、机等资源的消耗量，进而影响工程价款甚至引发投资失控;且多数承包商为实现“二次经营”往往利用不平衡报价策略或恶意变更等手段来寻找索赔的机会点，从而调整合同价款、实现创收。此外，鉴于合同自身的不完备性及发包人对工程量清单描述的不完整、不准确也致使施工过程中的工程变更难以避免，一旦初始合同状态遭到潜在风险的破坏，需要补偿机制给予弥补。因此，从发包人投资管控的角度来说，工程变更应作为建设工程项目管理的一项重要内容，必须通过严格控制工程变更预防“三超”现象，保证工程投资得到有效控制。

一、工程变更的概念

实际上现有法律法规并没有明晰工程变更的概念，只是提出了工程变更的范围、流程等具体内容。分析现有行业标准规范, 《工程量清单计价标准》(2024版)术语部分第 2.0.28 条指出工程变更是指经发包人批准的对合同工程的工作内容、质量要求、位置与尺寸、施工顺序与时间、施工条件或其他特征及合同条件等的改变。 在现有的法律法规体系中，工程变更的实质是合同物理边界和时间边界打破后的新的合同状态，是项目风险再分担的一种表现形式。项目实施过程中，一旦出现变更事项，必然会出现重新定价以及调整合同价款这一过程。因此，工程变更是建设工程合同价款形成中价款调整部分的重要一环。

同时，相关学者也试图给出工程变更的定义， 例如严玲、尹贻林认为工程变更是指在合同实施过程中，当合同状态改变时，为保证工程顺利实施所采取对原合同文件的修改与补充的一种措施 。

吴书安指出工程变更是在合同实施过程中，由于合同状态的改变，为了保证工程顺利实施而采取的对原合同文件的修改与补充，同时相应调整合同价格和工期的一种措施。

朱宏亮、成虎及李启明主张工程变更一般是指在工程施工过程中，根据合同的约定对施工的程序、工程的数量、质量要求及标准等做出的变更，并且认为工程变更是一种特殊的合同变化。

通过对这些概念的研究和总结，本书认为工 程变更是指在合同实施过程中，由于合同状态的改变，为保证工程顺利实施而采取的对原合同文件的修改与补充，同时相应调整合同价格和工期的一种措施 。其中，合同状态是指合同签订时所受到的客观约束与主观愿望，例如工程范围、合同价款、合同工期、工程质量、施工环境、政治经济背景等。

二、工程变更的范围

现有的法律法规、合同范本及清单计价标准等均对工程变更的范围进行了规定，具体对比内容如表 11-1所示。

通过对比以上文件对工程变更范围的规定，可总结出新标准中，单价合同工程变更不再仅以变更工程项目与合同清单是否有相同、类似等清单作为确定变更工程单价的方式，而是以变更工程项目的施工条件、清单项目特征对比合同单价的施工条件、项目特征确定适用单价，即 按以下方式调整价款:

(1)施工条件、项目特征都相同时，直接适用合同单价;

(2)施工条件、项目特征其中一个因素相同，另一个因素类似时，适用换算调整类似合同单价后确认的单价;

(3)施工条件、项目特征其中一个因素相同，另一个因素不同时，结合报价水平及市场合理单价重新确认变更项目单价;

(4)施工条件、项目特征均不相同时，按市场合理单价重新确认变更项目单价;

(5)减少或取消合同工作以致影响工程施工条件的，按市场合理单价重新确认变更项目单价，即减少、取消合同约定的工作内容，也可能因施工条件变化，主张不按合同约定单价调整合同价款。

三、工程变更引起合同价款调整的理论基础及依据

(一)工程变更引起合同价款调整的理论基础

在实践中，由于发包人与承包人只能缔结一份不完全合同，那么不完全合同的不确定性必然将影响交易双方预期目标的有效实现。在理论上，通过对这种充满不确定性的不完全合同的不断边际调整将减少其不确定性，使之向“确定性合同”转化，从而提高合同效率。因此，将尽可能多的未来或然事件写入合同条款并明确责任相关方，对于交易双方而言是一项收益，在不完全合同向“完全合同”的转化过程中，增加的收益与成本相等时，合同最有效率。但显然，这种转化过程中仍然将产生“合同剩余”，可能是由于交易双方的有限理性以及将所有或然事件纳入合同条款的信息成本可能大于该条款所带来的收益等。因此，再谈判或合同修订机制引人不完全合同模型便成为必要，从而填补“合同剩余”中的风险与责任的分配。

在工程项目实施过程中，当引起工程变更的因素发生后，必然导致合同初始状态会被打破，出现了合同失衡的现实状态。此时，合同价款就需要做出调整以使合同状态趋于一种新的平衡状态，其实质体现在风险因素的发生对施工合同价款的计价或计量基数产生影响，从而导致合同状态发生变化，双方的权利与义务需要做出调整。通过调整综合单价、调整工程量、调整计价基础以及调整总价包干的方式对合同状态进行补偿，使得合同达到一个新的平衡状态。这个新的平衡状态也是下一个新的合同初始状态，不断循环至工程的结束。由此来解释工程变更引起合同价款调整的内在机理。

(二)工程变更引起合同价款调整的依据

工程变更风险是发包人承担的风险。

一方面 ，工程变更属于 发包人的主动行为 ，只有经过发包人(监理人)指令的允许才会发生工程变更，承包人必须无条件执行，由此产生的费用发包人应予以支付，由此延误的工期应予以延长，因此，工程变更风险是发包人承担的风险；

另一方面 ， 承包人有权提出工程变更 ，但 不能擅自实施 工程变更，若因承包人擅自变更设计发生的费用和由此导致发包人的直接损失，由承包人承担，延误的工期不予顺延，所以，工程变更风险是发包人承担的风险。

工程变更类事项引起的合同价款调整的依据如下:

1.工程变更引起分部分项工程费调整的依据

《工程量清单计价标准》(2024版) 第8.9.1条 规定:

1)相同施工条件下实施相同项目特征的清单项目，应采用相应的合同单价;

2)相同施工条件下实施类似项目特征的清单项目或类似施工条件下实施相同项目特征的清单项目，应采用类似清单项目的合同单价换算调整后的综合单价;

3)相同施工条件下实施不同项目特征的清单项目或不同施工条件下实施相同项目特征的清单项目，可依据工程实施情况，结合类似项目的合同单价计价规则及报价水平，协商确定市场合理的综合单价;

4)不同施工条件下实施不同项目特征的清单项目，可依据工程实施情况，结合同类工程类似清单项目的综合单价，协商确定市场合理的综合单价;

5)因减少或取消清单项目的工程变更显著改变了实施中的工程施工条件，可根据实施工程的具体情况、市场价格、合同单价计价规则及报价水平协商确定工程变更的综合单价。

2.工程变更引起措施项目费调整的依据

《工程量清单计价标准》(2024版) 第8.9.7 规定:“ 如果发承包双方的不利一方在约定时间内未提出调整措施项目费用的，应视为工程变更不引起措施项目费用的变化或不利一方放弃调整措施项目费用的权利。如果另一方未在约定时间内对不利一方提出的调整措施项目费用进行确认或提出审核意见的，应视为认可不利一方提出的调整措施项目费用。 ”

第8.9.4条 规定:“工程变更或发包人责任事件引起合同工期实质性延长或缩短的，发承包双方可按下式计算合同工期影响的措施项目调增(减)价格:

措施项目调增(减)价格=延长(缩短)工期x措施项目中期运行费用/合同工期

式中:措施项目中期运行费用——可按本标准第 6.2.13条规定的措施项目费用分拆表计算合同清单中所有受影响措施项目的中期运行费用总额。”

第 8.9.5 条 规定:“为完成工程变更而需增加的额外措施项目，且该费用未包括在本标准第 8.9.1条~第 8.9.4条规定计价范围的，增加的措施项目费用应按下列规定计算:

1 完成工程变更所需增加的(现场没有的)施工机具，应按实际发生施工机具的型号、台数及其耗用台班计量，并按合同清单中的计日工清单的相关施工机具单价进行计价。若合同清单中没有相应计日工清单，可按本标准第 8.6.3条的规定计算。

2 完成工程变更所需增加设置的(现场没有的)临时设施，应按实际发生临时设施的类型、数量及使用时间进行计量，按发承包双方协商确定的合理市场价格进行计价。”

四、工程变更引起合同价款调整的程序

(一)工程变更的提出

工程项目变更应由发包人向承包人发出变更指示，承包人收到变更指示后按照变更指示执行。变更指示只能由发包人发出，并且变更指示应说明工程变更的目的、范围、内容以及变更的工程量及其进度和技术要求，并附有关图纸和文件。没有监理工程师的变更指示，承包人不得擅自执行工程变更。 引起发包人发出变更指示的有以下 三种情况 ，这三种情况下变更指令都只能由发包人发出。

1.发包人提出工程变更。 在合同履行过程中，发包人认为可能发生变更情形的发包人可向承包人发出变更意向书。变更意向书应说明工程变更的具体内容和发包人对工程变更的时间要求，并附必要的图纸和相关资料。变更意向书应要求承包人提交包括拟实施变更工作的计划、措施和竣工时间等内容的实施方案。发包人同意承包人根据变更意向书要求提交的变更实施方案的，由发包人发出变更指示。若承包人收到发包人的变更意向书后认为难以实施此项变更，应立即通知发包人，说明原因并附详细依据。发包人与承包人协商后确定撤销、改变或不改变原变更意向书。

2.发包人直接指示工程变更。 在合同履行过程中，发生合同中约定变更情形的，发包人向承包人发出变更指示，变更指示应包括工程变更的目的、范围、内容以及工程变更的工程量及其进度和技术要求，并附有关图纸和文件。

3.承包人的合理化建议被采纳的工程变更。 承包人收到发包人按合同约定发出的图纸和文件，经检查认为其中存在合同约定工程变更情形的，可向发包人提出书面工程变更建议。变更建议应阐明要求变更的依据，并附必要的图纸和说明。发包人收到承包人书面建议后，应与承包人共同研究，确认存在工程变更的，应在收到承包人书面建议后在一定时间内作出变更指示。经研究后不同意作为工程变更的应由发包人书面答复承包人。

(二)工程变更的估价

1.除专用合同条款对期限另有约定外，承包人应在收到工程变更指示或变更意向书后在一定时间内向发包人提交工程变更报价书，报价内容应根据工程变更的估价原则，详细开列工程变更工作的价格组成及其依据，并附必要的施工方法说明和有关图纸。

2.除专用合同条款对期限另有约定外，发包人收到承包人工程变更报价书后根据工程变更的估价原则，商定或确定变更项目价格。如双方不同意发包人提出的价格，按争议解决方式处理。2007版《标准施工招标文件》中规定的工程变更的确认、指示和估价过程如图 11-1所示。

(三)工程变更的实施及支付

承包人收到变更指示后，应按照变更指示实施工程变更。 2007版《标准施工招标文件》第17.3.2节 规定， 进度付款申请单应包括增加和扣减的变更金额 。因此，在进度款计量和支付的周期内，应计量已完工程变更的工程量，按照监理工程师商定或确定的变更综合单价，确定应支付的变更合同价款。

因此，工程项目变更工程量的确定应按照合同中约定的工程量的计量方法进行，也就是按照实际测量的方法确定。在竣工结算前发生的工程变更，应在竣工结算时计量和计价，会同未支付的工程变更综合单价，在竣工结算时支付。具体程序如图 11-2 所示。

  工程变更引起合同价款调整值的确定

工程量清单计价模式下，工程变更管理的关键问题主要是工程变更的价款确定以及工程变更价款的确定程序。为确定工程变更引起的合同价款调整值，本书对合同价款进行解构，形成了一条变更价款确定新路径，变更形成的新工程量一组价一措施项目费确定一最终调整价款，构建了变更价款调整模型:

工程变更工程费=变更工程量更项目综合单价+措施项目费

即工程变更工程费由项目分部分项工程费和措施项目费两部分组成，项目分部分项工程费由变更量和变更综合单价相乘确定。因此，工程变更对工程价款的影响主要体现在 三个方面:工程变更量、变更项目综合单价和措施项目费 。

一、工程变更项目分部分项工程费的确定

工程变更分部分项工程费是工程变更子目的工程量与综合单价的乘积，就变更项目工程量的确定而言，法律法规和工程量清单计价标准都对变更工程量的计量规则给了一定的指导意见。具体内容如表11-2所示。

从表 11-2可以得出，变更工程量的确定应按照承包人在变更项目中实际完成的工程量计算。对变更项目综合单价的确定而言，可以通过研究综合单价确定的方法和程序来确定变更综合单价确定的方法和程序，现行法律法规、合同范本和工程量清单计价标准对于工程变更综合单价确定的规定如表11-3所示。

由表11-3各法律及标准规定中总结得出，工程变更综合单价的确定分为三种分别是:合同中已有适用综合单价的工程变更、合同中有类似综合单价的工程变更、合同中没有适用或类似单价的工程变更。本节关于工程变更引起的合同价款的调整将根据这一原则展开论述。

分析表11-3所列举的政策文件中对工程变更项目估价原则的规定，基本可以得出以下几点 结论:

1.《工程量清单计价标准》(2024版)关于变更单价的确定 依然沿用 《工程量清单计价规范》( 2013版)中的三种变更估价原则，同时 将其去模糊化，增加施工条件要求，强化专业壁垒 。

2.关于“合同中已有适用子目”的变更综合单价的确定,《工程量清单计价标准》(2024版)与《工程量清单计价规范》(2013版)均规定采用适用项目的单价;但对因工程变更导致该项目工程量变化超过15%时,《工程量清单计价规范》(2013版)提出工程量增加超过15%时超过部分综合单价调低、工程量减少超过15%时剩余工程量的综合单价调高。 《工程量清单计价标准》(2024版)对工程量变化超过15%时，15%以外部分由发承包双方根据“成本加利润”的原则协商确定单价。

3.对于“合同中有类似子目”的变更综合单价的确定，法律法规及合同范本的规定基本一致。 《工程量清单计价规范》(2013版)与《工程量清单计价标准》(2024版)规定一致，即均在“合理范围内”参照类似单价。

4.对于“合同中无适用或类似子目”的变更综合单价的确定, 《工程量清单计价标准》(2024版)主要是参考2007版《标准施工招标文件》中提出的“成本加利润”原则。 《工程量清单计价规范》(2013版)根据有无工程造价管理机构发布的信息价格进行细化，有信息价时考虑承包人的报价浮动率予以估价;无信息价时按市场价格估价; 而《工程量清单计价标准》(2024版)只给出了一般性的规定，即采取“成本加利润”原则进行估价，详细估价原则需要双方在合同中确定。

(一)相同施工条件相同项目特征子目综合单价的确定

1.“有适用”子目的综合单价的表现形式

合同中 已有适用的 综合单价的变更是指该项目变更应同时符合以下特点:

①变更项目与合同中已有项目性质相同，即两者的图纸尺寸、施工工艺和方法、材质完全一致;

②变更项目与合同中已有项目施工条件一致;

③变更工程的增减工程量在执行原有单价的合同约定幅度范围内;

④合同已有项目的价格没有明显偏高或偏低;

⑤不因变更工作增加关键线路工程的施工时间。

这类变更主要体现为工程量清单原有工程量的改变，在合同约定幅度内增加或减少。

2.“有适用”子目的综合单价的确定方法

按《工程量清单计价标准》(2024版)的规定，已标价工程量清单中有适用于工程变更项目的，采用该项目的单价，实质上就是由于工程量清单中的工程量有误或设计变更引起该工程量的增减，且幅度在15%以内时，变更综合单价可直接执行已有项目签订合同时确定的投标报价。

合同中已有适用的综合单价的情形，处理起来最为简单。 因为当合同中已有项目直接适用变更项目时，由于合同中的工程量单价和价格由承包人投标时提供，用于变更工程项目，容易被发包人、承包人及监理人所接受，从合同上讲也是公平的。但在合同中 需要注意对三点进行说明 :

(1)防范不平衡报价。 如果变更工程涉及合同中已有的综合单价是承包人采用不平衡报价的综合单价，继续沿用原有不合理的综合单价确定工程变更价款会损害公平原则或出现显失公平的现象，原有的综合单价应进行调整。

(2)考虑材料价格的波动。 对于工程量清单中已有的分部分项工程量的增减在按照原有的综合单价进行调整时，应考虑到此种情况。如果工程的工期较长，料购买次数较多，材料价格的风险预测难度较大，则材料价格可以随市场价格波动进行调整，即采用调价公式对综合单价中的材料价格进行调整

(3)措施费、管理费及利润的调整。 在工程量清单计价模式下，由于采用的是综合单价，管理费和利润分摊进综合单价，工程量的变化必然会影响到合同约定的综合单价, 《工程量清单计价标准》(2024版)中第8.9.2规定: “当采用单价合同的工程，因工程变更或工程量清单缺陷引起分部分项工程的清单工程量发生变化，且工程量变化超出 15%(不含15%)时，发承包双方应按本标准第 7.1节、第 7.2节、第 7.4 节规定确认的工程变更或工程量清单缺陷引起变化的工程量， 按下列规定调整合同价格:

1)如工程变更或工程量清单缺陷引起增加清单项目及相应清单项目工程量的,可依据本标准第 8.9.1条的规定，并结合因增加工程数量引起的人工及材料采购价格优惠的影响，在合理下调其合同单价及新增综合单价后，计算相应清单项目价格，调整合同价格;

2)如工程变更或工程量清单缺陷引起减少清单项目及相应清单项目工程量的,可依据本标准第 8.9.1条的规定，并结合因减少工程数量引起的人工及材料采购价格失去优惠的影响，在合理上调其合同单价及新增综合单价后，计算相应清单项目价格。”

(二)相同施工条件类似项目特征、类似施工条件相同项目特征子目综合单价的格，调整合同价格。

1.“有类似”子目综合单价的表现形式原清单中 有类似单价 的变更是指该项目变更应符合以下特点之一:

①变更项目与合同中已有的工程量清单项目，两者的合同图纸改变，但是施工方法、材料、施工环境不变。如水泥砂浆找平层厚度的改变或者沥青混凝土路面设计改变。

②变更项目与合同中已有项目两者材质改变，而人工、材料、机械消耗量及施工方法、施工环境相同。如混凝土标号的由C20变为C25。

2.“有类似”子目综合单价的确定方法合同中 已有的单价 类似于变更工程单价时，可以将合同中已有的单价间接套用，或者对原单价进行换算，改变原单价组价中的某一项或某几项或者是对于原单价的组价，采取其一部分组价使用。

(1)对于合同图纸改变，但施工方法、材料、施工环境均不变的工程变更项目，可以采用两种方法确定变更项目综合单价: 比例分配法与数量插人法。

1)比例分配法

在这种情况下，变更项目综合单价的组价内容没有变，只是人材机的消耗量按比例改变。由于施工工艺、材料、施工条件未产生变化，可以原报价清单综合单价为基础采用按比例分配法确定变更项目的综合单价，具体如下:单位变更工程的人工费、机械费、材料费的消耗量按比例进行调整，人工单价、材料单价、机械单价不变;变更工程的管理费及利润执行原合同确定的费率。

变更项目综合单价=投标综合单价x调整系数

【例 11-1】某堤防工程挖方、填方以及路面三项细目合同工程量清单表中，泥石路面原设计为厚 20cm，其综合单价为24元/m2。现进行设计变更为厚22cm。那么变更后的路面综合单价是多少?

【解】由于施工工艺、材料、施工条件均未发生变化，只改变了泥石路面的厚度，所以只将泥石路面的综合单价按比例进行调整即可。

按上述原则可求出变更后路面的综合单价为:

24x22/20元/m2=26.4元/m2。

采用比例分配法，优点是编制简单和快速，有合同依据。但是比例分配法是等比例地改变项目的综合单价，如果原合同综合单价采用不平衡报价，则变更项目新综合单价仍然是不平衡报价下的综合单价，这样会使发包人承受损失，因此采用比例分配法时应确保原综合单价是合理的。

2)数量插人法

数量插入法是不改变原项目的综合单价，确定变更新增部分的单价，原综合单价加上新增部分的单价得出变更项目的综合单价。变更新增部分的单价是测定变更新增部分人、材、机成本，以此为基数取管理费和利润确定的单价。

变更项目综合单价=原项目综合单价+变更新增部分的单价

变更新增部分的单价=变更新增部分净成本x(1+管理费率+利润率)

【例 11-2】某合同中沥青路面原设计为厚5cm，其综合单价为160元/m。现进行设计变更，沥青路面改为厚7cm。经测定沥青路面增厚1cm的净成本是30元 /m，测算原综合价的管理费率为0.06，利润率为0.05，那么调整后的单价是多少?

【解】

变更新增部分的单价=30x2x(1+0.06)x(1+0.05)元/m2=66.78元/m2

调整后的单价=[30x2x(1+0.06)x(1+0.05)+160]元/m2=226.78 元/m2

(2)对于只改变材质，但是人工、材料、机械消耗量不变，施工方法、施工条件均不变的工程变更项目，变更项目的综合单价只需将原有项目综合单价中材料的组价进行替换，替换为新材料组价，即:变更项目的人工费、机械使用费执行原清单项目的人工费、机械使用费;单位变更项目的材料消耗量执行报价清单中的消耗量;对报价清单中的材料单价可按市场价、信息价进行调整;变更工程的管理费执行原合同确定的费率。

变更项目综合单价=(变更后的材料价格-合同中的材料价格)x清单中的材料消耗量+报价综合单价

【例 11-3】某建筑物施工过程中，其结构所使用的混凝土强度等级发生改变，由原来的 C15 混凝土变为 C20 混凝土，如何确定变更后的综合单价?

【解】本题中所使用的混凝土材质发生了变化，但是其人、材、机消耗量定额并没有发生变化，属于“类似”估价原则的应用范围，故针对此项变更项目所涉及的变更综合单价处理，可采用局部调整的方法通过调整其相应混凝土材料价格，即可参照原类似项目的综合单价，换出C15 混凝土的价格，换入C20混凝土的价格，即变更项目综合单价=原合同类似项目的已标价综合单价+(C20混凝土的材料价格-合同中C15混凝土的材料价格)x单位清单项目所需材料消耗量。

(三)不同施工条件相同项目特征、相同施工条件不同项目特征子目综合单价的确定

1.“无适用”子目综合单价的 表现形式

“无适用或无类似”是指该项目变更应符合以下特点之一:

①变更项目与合同中已有的项目性质不同，因变更产生新的工作，从而产生新的单价，原清单单价无法套用;

②因变更导致施工环境不同;

③变更工作增加了关键线路工程的施工时间。

根据《工程量清单计价标准》(2024版)中8.9.1的规定，相同施工条件下实施不同项目特征的清单项目或不同施工条件下实施相同项目特征的清单项目，可依据工程实施情况，结合类似项目的合同单价计价规则及报价水平，协商确定市场合理的综合单价。

2.“无适用”子目综合单价的 确定方法

现有的法律法规、合同范本和工程量清单计价标准对无适用、无类似的变更项目的综合单价的确定进行了规定，具体如表 11-4所示。

由表11-4可知， 现行法律法规及合同范本对变更“无适用”综合单价只做出了一般性的规定，即采取“ 成本加利润 ”的原则。 变更综合单价中成本 即 指清单子目综合单价中的人工费、材料和工程设备费、施工机具使用费以及企业管理费 ， 利润 即指 清单子目综合单价中的利润 。对于工程变更项目综合单价，需要在确定人材、机费用的基础上，分别计算出管理费和利润。根据工程变更项目综合单价的组成和形成过程，监理人应准确确定工程变更项目的消耗量定额、人、材、机的市场价格以及管理费率和利润率。确定过程如图11-3。

“无适用”条件下工程变更综合单价成本中人工费、材料和工程设备费、施工机具使用费的确定，包括确定工程变更项目各子目各工作内容人、材、机的消耗量，以及确定人、材、机的市场价格。无适用或类似的工程变更估价可以分为如下 两种情况:

1)合同中有适用工作内容

对于合同中有相应计价项目的变更工程，应以工程量清单中的单价或总额价为依据。对于合同中有适用变更项目子目工作内容的，把承包人在投标时报的工程量清单综合单价中工作内容的人工费、材料费和机械使用费，套用在与其适用的工程变更项目子目相应工作内容中。这种确定方式应先确定工程变更项目子目工作内容的施工环境、工艺、方法等内容与原清单项目子目相应工作内容的施工环境、工艺、方法等内容一致，使得这两个工作内容完全一致。而对于工程量的计算必然会用到定额，因此，该类工作内容的工作量的确定可根据工程量清单所列该项工作内容依据的定额工程量计算规则确定， 计算公式如下:

变更项目子目人工费=适用工程内容的人工费x工作内容的工程量

变更项目子目材料费=适用工程内容的材料费x工作内容的工程量

变更项目子目机械使用费=适用工程内容的机械使用费x工作内容的工程量

2)合同中没有适用工作内容

当原合同清单中没有与变更项目子目工作内容一致的工作内容，监理工程师应确定变更项目子目各工作内容的人、材、机消耗量，本地区或行业有相应定额的，应按照定额确定工作内容的人、材、机消耗量，当本地区或行业没有定额时，应套用其他地区的定额确定人、材、机的消耗量，在此基础上按照定额的工程量计算规则确定工作内容的工程量;如果变更项目子目的工作内容其他地区也没有定额可用，则监理工程师应去现场确认人、材、机的消耗量，承包人报人、材、机的消耗量，监理工程师进行审批。这种情况下，工程变更项目各子目人工费、材料费和机械使用费的计算公式如下:

变更项目子目人工费=∑人工定额单位用量x工作内容的工程量x人工单价

变更项目子目材料费=∑材料定额单位用量x工作内容的工程量x材料单价

变更项目子目机械使用费=机械定额单位用量x工作内容的工程量x机械使用单价

(四)不同施工条件不同项目特征子目综合单价的确定

不同施工条件下实施不同项目特征的清单项目，可依据工程实施情况，结合同类工程类似清单项目的综合单价，协商确定市场合理的综合单价。

施工条件与项目特征均不同 :结合同类工程类似清单项目的综合单价，由发承变更工程的计量应按照合同约定的计量方法和时间进行。合同没有约定的，应包双方协商定价。

按照《工程量清单计价标准》(2024版)及相关工程计量规范的规定计量。承包人应在收到变更指示后14天内，向监理人提交变更估价申请。监理人应在收到承包人提交的变更估价申请后7天内审查完毕并报送发包人，监理人对变更估价申请有异议，通知承包人修改后重新提交。发包人应在承包人提交变更估价申请后14天内审批完毕。发包人逾期未完成审批或未提出异议的，视为认可承包人提交的变更估价申请。因变更引起的价格调整应计入最近一期的进度款中支付。

(五)因减少或取消清单项目的工程变更显著改变了实施中的工程施工条件子目综合单价的确定

因减少或取消清单项目的工程变更显著改变了实施中的工程施工条件，可根据实施工程的具体情况、市场价格、合同单价计价规则及报价水平协商确定工程变更的综合单价。

因A清单变更导致正在进行中的B清单显著改变施工条件，结合B清单的报价水平，由发承包双方协商确定B清单的价格。

《工程量清单计价规范》(2013版)第9.6.2条:对于任一招标工程量清单项目，当因本节规定的工程量偏差和第 9.3节规定的工程变更等原因导致工程量偏差超过 15%时，可进行调整。当工程量增加15%以上时，增加部分的工程量的综合单价应予调低;当工程量减少 15%以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高。

《工程量清单计价标准》(2024版)第8.9.2条:采用单价合同的工程，因工程变更或工程量清单缺陷引起分部分项工程的清单工程量发生变化，且工程量变化超出 15%(不含 15%)时，发承包双方应按本标准第 7.1节、第 7.2节、第 7.4节规定确认的工程变更或工程量清单缺陷引起变化的工程量，按下列规定调整合同价格:

1)如工程变更或工程量清单缺陷引起增加清单项目及相应清单项目工程量的可依据本标准第 8.9.1条规定，并结合因增加工程数量引起的人工及材料采购价格优惠的影响，在合理下调其合同单价及新增综合单价后，计算相应清单项目价格，调整合同价格;

2)如工程变更或工程量清单缺陷引起减少清单项目及相应清单项目工程量的可依据本标准第 8.9.1条规定，并结合因减少工程数量引起的人工及材料采购价格失去优惠的影响，在合理上调其合同单价及新增综合单价后，计算相应清单项目价格，调整合同价格。

分部分项工程清单项目价格主要的影响要素有项目特征、施工条件、工程数量等发承包双方可通过分析对比价格影响要素，判断清单项目适合应用合同单价，还是适合调整单价或重新组价。 发承包双方可依据下列因素分析项目特征、施工条件变化引起的清单项目价格变化:

(1)与项目特征变化相关的下列因素引起相应清单项目的价格变化:

1)材料的变化;

2)施工方法的变化:

3)对其他分部分项工程项目的变化;

4)其他项目特征变化。

(2)与施工条件变化相关的下列因素引起相应清单项目的价格变化:

1)工程基础的变化;

2)工程高度的变化;

3)构件(如钢结构)规格的变化;

4)施工季节的变化;

5)在已竣工的区域施工，成品保护措施的变化;

6)在工地进驻限制下施工的变化;

7)材料运输方式的变化;

8)机具使用量的变化;

9)总承包服务费中配合费(如专业分包工程量的减少或增加)的变化;

10)其他施工条件变化。

二、工程变更项目措施费及新增工程的确定

措施项目费不仅构成我国工程造价中的一个重要组成部分，也是我国工程量清单计价模式下独有的计价项目。我国建设工程措施项目概念的正式提出并进入工程造价领域源于 2003 年推出的《建设工程工程量清单计价规范》GB 50500-2003且从我国建筑安装工程费用项目组成的规定看，建设工程措施费是由原直接费中的其他直接费演变而来。不同于国际工程量清单计价模式下清单项目中包含措施项目，例如，英国工程量清单由开办费、分部工程概要、工程量部分、暂定金额和主要成本、汇总等五部分构成，中国工程量清单包括分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单和税金清单，且分部分项工程与措施项目分别列项，因此，工程变更发生后可能对措施项目费造成影响，进而引起工程变更措施项目费的调整。在大多数人的认知中，“新增工程”应该属于“工程变更”中的一个具体类别。 例如,《建设工程施工合同(示范文本)》(GF-2017-0201)中变更的范围就包括'增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作”;2007版《标准施工招标文件》中也规定了变更的范围包括“为完成工程需要追加的额外工作。”

但在《工程量清单计价标准》( 2024版)中却将“新增工程”从“工程变更”中剥离出来，成为一个独立的事项，并且对二者分别给了独立的定义。

第 2.0.28条 指出， 工程变更 为“ 经发包人批准的对合同工程工作内容、合同图纸、合同规范位置与尺寸、施工顺序与时间、施工条件或其他特征及合同条件等的改变。包括对合同工程的增加、减少、取消、替代和使用材料的改变，以及承包人将为了实施工程而运抵现场的合格材料或已完成工程拆除及迁离现场，但不包括承包人将运抵现场但不符合合同要求的材料或工程拆除及迁离出现场。 ”

而 第2.0.30条 将 新增工程 定义为“ 发包人指示并获得承包人接受的、不属于合同约定工程范围及(或)其完工交付要求范围的永久工程。 ”并且在第8.9节和第8.10节分别阐述了二者不同的合同价格的调整方法。很明显二者的区别主要是工程变更是为了完成“合同工程’所必需的增、删以及替换性工作，而新增工程则是“不属于合同约定范围”的永久工程。

(一)措施费调整的颠覆性变化

《工程量清单计价标准》(2024版)中对措施费的调整发生了颠覆性的变化，具体变化如下:

(1)措施项目清单的完整性及准确性由承包人负责

《工程量清单计价标准》(2024版) 第6.1.5条 规定，投标人应在规定时间内复查措施项目清单的完整性和适用性;对措施项目清单有异议时，可以提请招标人澄清或修正;不管招标人是否澄清或修正，投标人认为需要增加措施项目的，可在已标价工程量清单的措施项目中补充列项并报价，并对措施项目清单的准确性和完整性负责。责任划分如图 11-4所示。

(2)措施项目的可行性风险由承包人负责

《工程量清单计价标准》(2024版) 第 3.3.7条 规定，承 包人投标时所报措施项目施工方案应被认为是合理可行，并符合实际施工要求的，其措施项目费用包干计价，承包人应承担自身调整施工方案所引起的措施项目费用增加的风险 。

因施工措施由承包人制定和实施，发包人难以掌握和控制，本次调整对发包人更加公平合理，也更加符合国际市场的通行做法。

(3)新增关于因工程变更导致额外措施项目的计价方式

《工程量清单计价标准》(2024版) 第8.95条 规定，为完成工程变更而需增加的额外措施项目，且该费用未包括在本标准第8.9.1条~第8.9.4条规定计价范围的，增加的措施项目费用应按下列规定计算:

1)完成工程变更所需增加的(现场没有的)施工机具，应按实际发生施工机具的型号、台数及其耗用台班计量，并按合同清单中的计日工清单的相关施工机具单价进行计价。若合同清单中没有相应计日工清单，可按本标准8.6.3条的规定计算。

2)完成工程变更所需增加设置的(现场没有的)临时设施，应按实际发生临时设施的类型、数量及使用时间进行计量，按发承包双方协商确定的合理市场价格进行计价。

单价合同:当工程变更导致措施项目发生变化时，承包人提出调整措施项目费的，应事先将拟实施的方案提交发包人确认，并应详细说明与原方案措施项目相比的变化情况。拟实施的方案经发承包双方确认后执行，并应按照下列规定调整措施项目费。

安全生产措施费应按照实际发生变化的措施项目调整，不得浮动。采用单价计算的措施项目费，应按照实际发生变化的措施项目及上述综合单价的确定方法确定单价。按总价(或系数)计算的措施项目费，按照实际发生变化的措施项目调整，但应考虑承包人报价浮动因素，即调整金额按照实际调整金额乘以承包人报价浮动率计算。

总价合同:如果工程变更使工程范围、施工条件等发生变化，导致措施项目费的调整，应按照合同约定的调整方法进行调整;合同没有约定的，由承包人提出调整措施项目费的申请，经发包人确认后调整。

(二)“新增工程”从“工程变更”中剥离出来成为单独的条款

(1)分别定义“工程变更”与“新增工程”的底层逻辑

为了搞清楚这个问题，首先需要 厘清“工程变更”与“合同变更” 之间的关系。诚然， 工程变更应该是合同变更的一种具体表现形式，但基于工程本身的特殊性，对于工程变更和合同变更的处理方式是不一样的。

《民法典》第五百四十三条规定 得非常明确,“ 当事人协商一致，可以变更合同 ”。也就是说，合同变更的一般方式是“合意”，因为合同的订立就是通过“合意”完成的，那么当然改变这一约定也应该通过“合意”。

就工程合同而言，发包人与承包人当然也可以通过合意的方式对合同约定内容进行变更。但“合意”并不是“工程变更”的唯一处理方式甚至不是主要处理方式。其原因在于，工程本身的复杂性、长期性以及不可预见性等特点导致工程合同不可能进行完备的约定(即工程合同具有典型的不完全性)，因此对于工程合同来说，在约过程中发生“变更以弥补合同约定的不完备就是大概率甚至必须发生的事件，如果每一次“变更”都需要发承包双方合意后才能实施，无疑将大大提升工程合同的履约成本，甚至不排除一方主观故意的“不合意”而“绑架”对方的行为(因为此“变更”如果不实施将导致工程合同的根本目的不能实现)。

因此为了避免这一问题，工程合同中都会明确约定“工程变更”的范围，凡纳入“工程变更”范围的事件发包人(或工程师)可以直接向承包人下达变更指令，承包人必须执行(虽然部分工程合同文本中约定了承包人有提出质疑的权利，但发包人依然拥有最终决定权)，尤其是对于工程变更的价款是否达成一致并不影响变更指令本身必须被执行的强制性。

也就是说,“工程变更”的主要处理方式是为了保证工程合同的履约效率而采取的单方(主要是发包人)决定权的方式，而非通过双方“合意”完成。但这种方式如果不加约束，也可能导致滥用变更权而损害了合同对方当事人的利益。所以，什么样的事件可以行使单方变更权，即约定“工程变更”的范围就显得尤为重要了。

正是基于这一精细化管理的要求，才导致了“工程变更”与“新增工程”事件的分离，将二者分别定义其实出自于FIDIC合同的约定，在2017版FIDIC施工合同条件中，其13.1约定了工程变更的范围:“每项变更可包括:永久工程所需的任何附加工作、生产设备、材料或服务，包括任何有关的竣工试验、钻孔和其他试验和勘探工作”。

很明显。这种变更指令应是增加与合同工作范围性质一致的新增工作内容，而且不应以变更指令的形式要求承包人使用超过他目前正在使用或计划使用的施工设备范围去完成新增工程。除非承包人同意此项工作按变更对待，一般应将新增工程按一个单独的合同来对待。

也就是说， 如果把所有的“新增工程”都纳入“工程变更”的范畴，则承包人对于发包人提出的“新增工程”将没有拒绝权，若该新增工程并不是实现合同目的必须部分，或者承包人必须投入新的资源、采用新的施工工艺才能完成，将会导致对承包人不公平的履约结果。 而这正是“新标准”中分别定义“工程变更”和“新增工程”的原因。

(2)“工程变更”与“新增工程”事件的不同处理方式

对于“工程变更”事件 ,“新标准”大体沿用《工程量清单计价规范》( 2013版)计价规范的组价原则，只是在情形分类上更加细化，主要包括“相同施工条件下相同项目特征、相同施工条件下类似项目特征、类似施工条件下相同项目特征相同施工条件下不同项目特征、不同施工条件下相同项目特征、不同施工条件下不同项目特征”等不同情况分别阐述组价原则(第8.9.1条，针对工程数量变化不超过15%的单价合同。当工程数量变化超过15%时适用第8.9.2条)，具体方法此处不再赘述。

对于“新增工程” ，首先在 第8.10.1条 明确了组价原则，承包人按发包人要求完成合同约定工程范围外的新增工程，发承包双方可按合同约定的国家及行业工程量计算标准所规定的清单项目分类法及工程量计算规则和合同单价及投标报价水平计算新增工程价格，或发承包双方重新协商确定新增工程的计量和计价规则计算新增工程价格，并签订相关新增 工程合同或补充协议。而更重要的是在 第8.10.6条 中规定，新增工程宜在发承包双方协商确定了新增工程的合同工期、合同单价、合同总价，并已签订了合同或补充协议后开始实施。也就是说，新增工程应首先签订补充协议，双方达成一致方开始实施，发包人不能通过直接发布指令的方式要求承包人完成“新增工程”。