图纸与招标清单工程量差争议

某管委会（建设单位）委托 A公司（咨询公司）对乙公司施工的案涉工程结算造价进行审核。A公司于2024年11月26日出具《关于××项目结算审核报告（初审）》（审[2024]043号），审核结论：审核金额为25489795.48元，审核核减金额3566105.52元，审减率12.27%。

《审核报告》第八条审核中发现的问题载明：根据施工合同专用合同条款10.2.1变更估价原则：关于变更估价的约定：⑴承包人应按发包人要求完成工程量清单实际工程量增加的部分以及新增或变更工程项目的施工，新增项目严格按照《××政府性投资工程建设项目新增工程管理办法》[2021]1号文件规定执行；我方根据工程现场实际、建设单位提供的竣工图及相关资料据实审核，本项目中实际工程量超投标工程量增减量差涉及的金额1442518.95元；根据[2021]1号文件：“第九条新增工程必须先报批后实施。凡因先施工，后报批造成的费用增加等后果，由擅自变更单位自行负责，竣工决（结）算时一律不予认可”， 对实际工程量超投标工程量增减量差涉及的金额 1442518.95元不计入 。  

一审法院采信《审核报告》的审核结论，案涉工程造价金额为 25489795.48元（即不计入1442518.95元）。  

二审法院观点：  

关于应按图据实结算，还是按第三方审核机构以工程量清单为依据作出的审核报告为定案依据的问题。  

首先，案涉施工合同第一节合同协议书第一条第 6款“工程承包范围：施工图纸和相应工程量清单所表达的范围（工程量清单与施工图不一致时，以工程量清单为准）”。同时，施工合同专用条款第1.5条“合同文件组成及优先顺序为：按通用条款执行”，而通用条款第六条“合同文件构成”中图纸在前，已标价工程量清单或预算书在后。可见，合同条款对图纸与工程量清单的优先适用顺序存在歧义与不一致。  

其次，即便合同条款对工程量清单与施工图不一致时，应以工程量清单为准无争议，那么综合单价是否可以调整呢？正常来说，通过工程量清单进行投标报价的工程，发包人在招标时提供的施工图应当完整准确，并与工程量清单完全一致，这种情况下，投标报价是准确的，一般不应调整工程价款。本案中，发包人提供的施工图与工程量清单确有较大差异，存在漏项和不完善等缺陷，但实际履行合同中，承包人按照图纸进行施工，且某管委会对施工成果不持异议，并竣工验收合格。根据《建设工程工程量清单计价规范》规定，若施工中出现施工图纸与工程量清单项目特征描述不符的，发、承包双方应按新的项目特征确定相应的工程量清单项目的综合单价。此时， 发、承包双方的实际履行行为 可视为工程变更或合同变更， 需要按照变更估价的原则重新确定综合单价，由此引发的计量与计价风险应由发包人承担。 至于某管委会辩称的施工方未履行 “先报批后施工”程序尚不足以免除其应承担的风险责任。 而某管委会坚持要求第三方审核单位以工程量清单进行审核，其结果必然会导致审核金额与乙公司按照施工图纸的施工金额存在差异，使依约完成图纸施工的乙公司的权益受到损害，有违公平原则，故本院认为，在案涉工程量清单无法完全体现实际工程量的情况下，应按依图施工的实际施工量作为本案的结算结果，故 A公司对实际工程量超投标工程量所扣减的1442518.95元应计入案涉工程造价。